PROPUESTA PARA UN NUEVO MODELO DE RADIOTELEVISIÓN PÚBLICA DE TITULARIDAD ESTATAL EN ESPAÑA

1. LA NECESIDAD DE UN NUEVO MODELO

1.1 El sector radiotelevisivo en España

1.1.a Análisis general del entorno y del nuevo papel de la radiotelevisión pública

El sector audiovisual, y más en concreto el radiotelevisivo, tiene una extraordinaria importancia y un enorme potencial de crecimiento y de creación de empleo y, al mismo tiempo, una gran relevancia en la formación de nuestra identidad cultural y en la promoción de valores y principios constitucionales básicos, tales como el pluralismo, la libertad de expresión y el acceso a la información. Además la televisión constituye en nuestra sociedad el principal medio de entretenimiento e información e, igualmente, representa un vital eslabón en la formación y ampliación de los conocimientos de la ciudadanía.

La acelerada evolución de la tecnología constituye un factor determinante en los cambios que vivimos. El futuro camina en la dirección de facilitar cada vez más la difusión de múltiples canales, ya que la digitalización de la señal supera viejas limitaciones del espectro radioeléctrico, se abarata drásticamente la transmisión por satélite y la fibra óptica multiplica las posibilidades de los tendidos de cable. La consecuencia de todo ello será la de una mayor fragmentación y especialización de la audiencia y un déficit en la producción de contenidos para abastecer tanta cadena.

El que crecientemente existe y existirá una oferta radiotelevisiva más y más fragmentada no implica, sin embargo, que vaya a ser más variada y diversa. Sin una adecuada política audiovisual, existe el riesgo de que la revolución digital que se está llevando a cabo y que propicia la multiplicación de vías en la difusión y distribución de contenidos, la convergencia tecnológica de redes, sistemas y servicios audiovisuales, la referida fragmentación de ofertas y audiencias, la selección y acceso individualizados a productos y servicios y, en general, la mayor globalización de nuestra sociedad, conduzca, también, a la uniformidad de contenidos.

La multiplicación de canales de televisión no siempre implica una verdadera multiplicación y diversidad de contenidos, sino, en algunos casos, la forzada huida de determinados contenidos, por intereses comerciales, desde canales generalistas gratuitos hacia canales codificados de pago.

La oferta radiotelevisiva privada cada vez es más numerosa, pero también es cada vez mayor la intervención en el sector de poderosos grupos extranjeros y multinacionales, así como la presencia de muy diferentes intereses intersectoriales. La fragmentación de ofertas, paradójicamente, muchas veces propicia fenómenos de excesiva concentración vertical y horizontal.

La globalización no impide que la preferencia del consumidor final lo sea, en muchos casos, por contenidos más "locales". Sin embargo son determinadas industrias audiovisuales, así como grandes Grupos multinacionales y multimedia los que suelen beneficiarse más de la creciente mundialización de lo audiovisual.

Si en el nacimiento y justificación de las radiotelevisiones públicas y en su régimen de monopolio influyeron condicionantes técnicos y económicos, es decir, tanto la escasez de frecuencias, como las dificultades para poner en funcionamiento televisiones con contenidos atractivos, actualmente, con los progresivos avances tecnológicos y la multiplicación de ofertas, el papel que han de jugar las radiotelevisiones públicas en un mercado en competencia se acrecienta por importantísimos motivos, que hay que tener muy en cuenta en un Estado social y democrático de Derecho:

En primer lugar, porque hacen posible la igualdad material en el ocio, la cultura, la información, el entretenimiento y en el acceso de todos a muy diferentes conocimientos y realidades, a través de un conjunto de servicios audiovisuales y de la información, al margen e independientemente de la situación económica de cada uno. La cohesión social, cultural y territorial es un valor de primer orden y a su conquista debe orientarse la actuación de la radio y la televisión públicas. A los poderes públicos, de acuerdo con el mandato constitucional, les corresponde promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas, y deben crear las condiciones necesarias para el acceso de todos los ciudadanos a un conjunto de servicios entre los que se encuentra, de acuerdo con la tradición europea, el servicio que brindan las radiotelevisiones públicas.

 En segundo lugar, porque garantizan una verdadera democracia y el mayor pluralismo. La conformación de la opinión pública se lleva a cabo, en buena parte, por la actuación del medio televisivo. Por tanto, en una sociedad con crecientes fenómenos de concentración de medios, son imprescindibles unas radiotelevisiones públicas independientes de grupos económicos o de presión.

 En tercer lugar, porque es imprescindible que las radiotelevisiones públicas participen activamente en los escenarios de la comunicación, para evitar la uniformidad de contenidos y asegurar la diversidad cultural y lingüística. En una sociedad crecientemente audiovisual, únicamente fuertes radiotelevisiones públicas podrán evitarlo y actuar como motor eficaz de la industria audiovisual nacional. Como ha dicho el Grupo de Alto Nivel de Política Audiovisual de la Comisión Europea, las empresas de radiodifusión públicas han jugado tradicionalmente un papel en la financiación de la producción nacional y europea; deben poder continuar desempeñando ese papel mediante la participación en la consolidación de la producción europea y en su adaptación a los nuevos mercados, así como en la evolución de la tecnología digital".

Y, en cuarto y último lugar, porque a las radiotelevisiones públicas les corresponde el papel de portavoces y mensajeros de las identidades nacional y europea. Es decir, si otras culturas e intereses pretenden difuminar la diversidad europea y española a través de lo audiovisual y, especialmente, a través de los contenidos, programas y canales televisivos, no podemos adoptar una postura pasiva de defensa. Debemos reaccionar, llevando con fuerza nuestras culturas, lenguas y realidades a otros territorios y continentes.

Si el modelo audiovisual español debe ser un fiel reflejo de nuestro modelo de país, de su vitalidad democrática y de su facultad de comprender los verdaderos desafíos de un mundo- cambiante como el que vivimos. La  Radiotelevisión  pública debe estar en primera línea de la modernización tecnológica y de revolución global asociada a la plena implantación de la sociedad de la información y, asimismo, reforzar ante la sociedad española su compromiso con la importantísima función de servicio público que le corresponde.

1.1.b Diagnóstico de la situación de RTVE

Radiotelevisión Española no puede ser una excepción respecto del resto de los organismos públicos europeos de radio y televisión. La excepcionalidad en la que actualmente se encuentra está determinada, sobre todo, por circunstancias ajenas al Grupo, que condicionan su comportamiento y que permiten dibujar a veces una imagen distorsionada del mismo. Nadie duda que RTVE es la consecuencia y el resultado de un largo camino, recorrido a remolque de la demanda social y de vicisitudes políticas. Desde 1956 a 1990, en régimen de monopolio televisivo hasta bien entrada la década de los 80 como en casi toda Europa, Radiotelevisión Española creció en nombre del servicio a la sociedad española de cada época, lo que contribuyó a la construcción del modelo actual.

Así, año tras año, nuevos objetivos provocaron cuantiosas inversiones en inmovilizado, material y equipos, y el correlativo incremento de los recursos humanos, de la plantilla; y todo ello sin coste para los presupuestos del Estado, ni para los ciudadanos, porque no se había implantado el canon y porque, en el monopolio, la publicidad en televisión cubría con creces las inversiones y los gastos de explotación. La renta del monopolio permitía que la explotación publicitaria de la actividad televisiva tuviera capacidad para financiar todas las actividades del Grupo.

La situación financiera actual del Grupo Radiotelevisión Española tiene su origen en la aplicación de un modelo inadecuado ante las novedades que se fueron produciendo durante la década de los 80 en el panorama nacional de la radio y la televisión, con la promulgación de la Ley del Tercer Canal en 1983 y de la Ley de Televisión Privada de 1988. Un hecho positivo, que seguramente debía de haberse producido antes, la ruptura del monopolio y la consiguiente apertura del mercado a las televisiones privadas, desencadenó, por falta de previsión y por no realizar un cambio en el modelo de financiación de RTVE, que, por otra parte, era posible legalmente, un efecto profundamente negativo para Radiotelevisión Española. Efectivamente, la irrupción de las televisiones privadas, y en medida diferente de las televisiones autonómicas, unida a un estancamiento de la inversión publicitaria en el medio televisivo, llevó inevitablemente a que los ingresos por publicidad en TVE comenzaran a descender drásticamente. Además, la competencia entre las televisiones endureció el mercado de los productos y se encarecieron los derechos de cine y series, los derechos deportivos, los costes de la producción propia y los costes del talento y la creatividad. Por todo esto, se produjo un crecimiento de los gastos en el Grupo RTVE.

Como consecuencia de todo ello, al no haberse implantado el canon cuando era posible y al no haberse recurrido a la financiación pública prevista legalmente, el endeudamiento financiero comenzó a crecer a partir de 1991. En aquellos inicios del recurso al endeudamiento, no se decidió abordar la implantación de un sistema de financiación estable para Radiotelevisión Española, ni se adoptó ninguna medida para compensar a TVE de su acceso en desventaja a un nuevo mercado competitivo. En 1993 se comenzó a contemplar un posible plan de viabilidad que nunca llegó a materializarse.

En los últimos años, aún pendientes del necesario nuevo modelo y sin aplicar soluciones traumáticas indeseadas por todos, se han controlado los gastos, se han adoptado medidas de recuperación patrimonial y se ha llevado a cabo una gestión más eficiente, reduciéndose, incluso, el endeudamiento históricamente acumulado.

Radiotelevisión Española puede compararse sin desdoro con las entidades públicas audiovisuales del Reino Unido, de Alemania, de Francia, de Italia o del resto de Europa. Lo que realmente diferencia a Radiotelevisión Española de otras radiotelevisiones públicas europeas es su posición institucional y el marco jurídico y económico que constituyen el cauce y garantía de sus actividades. En otros países europeos la radio y la televisión públicas no son regularmente escenario de la confrontación política, ni es el recurso al mercado publicitario televisivo la única fuente de su financiación, ni la normativa que la regula permanece inalterada desde los tiempos del monopolio.

Éstas son las diferencias, ésta es la excepción, éste es el entorno que rodea a Radiotelevisión Española, las ataduras del modelo_ vigente cuya modificación es imprescindible. Es injusto, por tanto, que Radiotelevisión Española sea presentada como líder de las empresas con deuda y culpada de haber acumulado un déficit de miles de millones de pesetas, sabiendo que no se quiso remediar lo que era perfectamente previsible. Y, finalmente, es anacrónico que en los tiempos del satélite, la televisión digital, el cable y la libre competencia, permanezca vigente un Estatuto aprobado hace casi veinte años, en la época del monopolio y en plena transición a la democracia.

1.1.c La conveniencia de un gran acuerdo político

Con todo lo expuesto, es de suma importancia la misión que le ha sido encomendada a esta Subcomisión parlamentaria en aras a alcanzar un futuro seguro para la radiotelevisión pública estatal. Por las diferentes intervenciones, preguntas y documentos presentados, se puede comprobar que existen básicas coincidencias sobre el modelo que se quiere para Radiotelevisión Española, ya que todos los Grupos Parlamentarios, reiteradamente, han venido manifestando que ésta debe jugar un importante papel nacional e internacional mente y que ha de contar con una financiación estable: pública y comercial.

Si el Estatuto de la Radio y la Televisión reflejó el espíritu de consenso que animó a las fuerzas políticas a lo largo de la transición democrática, ahora es necesario un nuevo consenso que sirva para adaptar el marco jurídico y económico de la radiotelevisión pública estatal a las nuevas realidades, a las profundas modificaciones sociales, culturales, económicas y tecnológicas que se han venido produciendo y que se producirán en nuestra sociedad y a la evolución de las necesidades de la ciudadanía.

Por tanto, ante este verdadero asunto de Estado, la búsqueda de ese futuro para el bien público que es RTVE no debería utilizarse como instrumento de confrontación política. Los planteamientos sobre el modelo que se quiere para RTVE y que han sido manifestados por todas las fuerzas políticas, deberían servir, por el contrario, para la plasmación formal del acuerdo político alcanzado sobre el modelo pretendido para Radiotelevisión Española.
 
 

1.1.d La realidad pluricultural y plurilingüística del Estado español

Antes de analizar la realidad, la normativa y el modelo europeos, es necesario detenerse en el importante papel integrador que le corresponde a Radiotelevisión Española, ayudando a la vertebración y cohesión de una sociedad española, en la que felizmente, la pluralidad se asocia a la cultura, la lengua y, en general, a las diferentes realidades.

Radiotelevisión Española debe prestar especial atención al castellano, su correcto uso y su difusión mundial, pero sin olvidar las otras lenguas de las diferentes Comunidades Autónomas. La pluralidad lingüística de España constituye una incalculable riqueza que debe salvaguardarse. Por tanto, Radiotelevisión Española ha de colaborar en la promoción del conocimiento y uso de las distintas lenguas cooficiales.

La radiotelevisión pública estatal debe responder a la configuración autonómica que ha adoptado nuestra nación. Toda la actividad de Radiotelevisión Española debe girar en torno a una realidad de España que contemple la pluriculturalidad y el plurilingüismo. Si bien las radios y televisiones públicas autonómicas persiguen diferentes objetivos que los de Radiotelevisión Española, ésta ha de impulsar la colaboración con aquéllas en todos los campos que puedan repercutir en reforzar sus respectivas funciones de servicio público y el interés general de toda la ciudadanía.

1.2 El sector radiotelevisivo en Europa

1.2.a El enfoque europeo

El principio irrefutable del que se parte en Europa, en relación con la política audiovisual, es el de que una sociedad democrática moderna no puede existir sin unos medios de comunicación ampliamente disponibles y accesibles, que reflejen la pluralidad social y que no estén dominados por ningún punto de vista exclusivo, ni controlados por ningún grupo de interés y que pongan al alcance de los ciudadanos la información, para que ellos se decanten libremente.

Los medios de comunicación también desempeñan, como ha puesto de relieve el informe del Grupo de Alto Nivel de Política Audiovisual de la Comisión Europea, una función educativa en la sociedad. Es decir, son responsables, en gran medida, de la formación, no sólo de la información, de sistemas, de conceptos y creencias, incluso de lenguajes, que los ciudadanos utilizan para dar sentido e interpretar el mundo en el que viven. En consecuencia, los medios de comunicación llegan a influir en lo que pensamos sobre nosotros mismos y en la visión que tenemos de nuestro entorno. En otras palabras, los medios de comunicación también desempeñan un papel fundamental en la formación de nuestra identidad cultural.

Desde esta perspectiva, la televisión, el medio audiovisual dominante, tiene una importancia crucial. El europeo medio pasa entre tres y cuatro horas diarias viendo televisión, y los niños aún más. Para la gran mayoría de los europeos, como ya se ha dicho, es la fuente principal de información, de entretenimiento y de cultura. Este punto de vista, según el cual los medios de comunicación, y en especial la radiotelevisión, desempeñan un papel educativo crucial en nuestra sociedad no es nuevo, ni controvertido, sino que de hecho se refleja en los sistemas legales de todas las democracias de Europa occidental.

Tradicionalmente el enfoque europeo ha sido equilibrado, reconociendo el papel de los medios audiovisuales como un factor social, democrático, cultural y económico. Los legisladores han procurado encontrar un equilibrio entre exigencias contradictorias. Por ejemplo, el derecho a la libertad de expresión debe conciliarse con otros derechos relacionados con temas tales como la protección de menores, o el rechazo del racismo, o el respeto a la vida privada.

Considera la Unión Europea que, mientras algunos cuestionan la existencia e incluso el valor de un sector audiovisual europeo, lo cierto es que, en general, la mayoría de los actuales Estados miembros han practicado políticas similares en el sector de la radiodifusión. En contraposición, el Grupo de Alto Nivel de Política Audiovisual de la Comisión Europea ha reconocido la existencia de grandes divergencias entre las empresas de radiotelevisión públicas y privadas acerca de sus papeles respectivos y el enfoque de la política que debiera aplicarse en Europa.

1.2.b El papel de las radiotelevisiones públicas europeas

En este contexto, todos los Estados de la Unión Europea han expresado la importancia capital de sus sistemas de radiodifusión pública, es decir, de las radiotelevisiones públicas, por estar directamente relacionadas con las necesidades democráticas, sociales y culturales de cada Sociedad y con la obligación de preservar el pluralismo de los medios de comunicación.

Diversas resoluciones y textos internacionales resaltan, precisamente, que la existencia de radiotelevisiones públicas es totalmente imprescindible para el correcto funcionamiento de las democracias y avalan la función dinamizadora del sector de la comunicación, que debe cumplir la radiotelevisión pública en cada país. En este sentido, conviene recordar, en el ámbito europeo, la Resolución de 8 de diciembre de 1994 "sobre el futuro del servicio público de radiodifusión" aprobada en Praga por los Estados miembros del Consejo de Europa, o la Resolución adoptada por el Parlamento Europeo, el 19 de septiembre de 1996, "sobre la función de la televisión pública en una sociedad multimedia", a las que se puede incorporar el Informe del Grupo de Alto Nivel de Política Audiovisual de la Comisión Europea titulado 'La era digital y la política audiovisual europea", de octubre de 1998. Igualmente, en este mismo sentido, la Resolución de 25 de enero de 1999 "sobre el servicio público de radiodifusión" del Consejo de la Unión Europea y de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno de dicho Consejo.

Pudiera pensarse que los procesos imparables de globalización y convergencia de nuestra sociedad debilitarían el papel de las radiotelevisiones públicas. Muy al contrario, los Estados europeos han expresado, muy acertadamente, su deseo unánime de reforzar el papel que corresponde a las radiotelevisiones públicas precisamente en el actual escenario social y mediático. La necesidad de una fuerte, integradora y eficiente radiotelevisión pública  acrecienta: porque la cada vez mayor diversificación y fragmentación de ofertas en el nuevo entorno de los medios de comunicación aumenta la importancia de la función global de servicio público que les corresponde, porque la radio y la televisión públicas son instrumentos de enorme valor para poner al alcance de toda la ciudadanía los beneficios de los nuevos servicios y de las nuevas tecnologías y porque contribuyen de forma decisiva a garantizar la democracia, el pluralismo, la cohesión social y la diversidad cultural y lingüística.

1.2.e El Protocolo del Tratado de Amsterdam

En el Tratado de Amsterdam, que ya ha entrado en vigor, se aprobó un "Protocolo sobre el sistema de radiodifusión pública de los Estados miembros", protocolo interpretativo que, de conformidad con el Artículo 239 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, no modificado por el Tratado de Amsterdam y que, de acuerdo con la nueva versión consolidada de dicho Tratado, pasa a ser el Artículo 311, a partir del 1 de mayo de 1999 ha entrado a formar parte integrante de dicho Tratado CE.

Dicho "Protocolo de Amsterdam", de acuerdo con el principio de subsidiariedad, reconoce que la función de servicio público de las radiotelevisiones públicas debe determinarse exclusivamente por cada Estado miembro. Textualmente dice dicho protocolo: “... la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro".

Se ha venido resaltando por los radiodifusores públicos que en el texto comunitario se utiliza la palabra "función" en singular. Es decir, no se habla de obligaciones, misiones o funciones de servicio público sino de "la función de servicio público". Con ello se permite, por no decir que se aboga, por una función de servicio público global y no, por el contrario, por unas obligaciones de servicio público concretas y diferenciadas dentro de la actuación que desarrolla el radiodifusor público.

Este planteamiento se corresponde fielmente con la función global de servicio público que en todos los países europeos se ha venido atribuyendo a las radiotelevisiones públicas, mediante unas programaciones equilibradas y variadas, de todos los géneros y para todos. No existe actualmente en Europa, en ningún país, un modelo de radiotelevisión pública que considere dentro de la función de servicio público únicamente a determinadas obligaciones, programas o géneros de programas.

Respecto a la financiación de dicha función de servicio público, el "Protocolo de Amsterdam" determina que las disposiciones del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea se entenderán sin perjuicio de la facultad de los Estados miembros de financiar el servicio público de radiodifiusión en la medida en que la financiación se conceda a los organismos de radiodifiusión para llevar a cabo la función de servicio público tal como haya sido atribuida, definida y organizada por cada Estado miembro y en la medida en que dicha financiación no afecte a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de  la función de dicho servicio público".

Las radiotelevisiones públicas europeas han venido entendiendo que este "Protocolo de Amsterdam" es una "ley especial", que viene a regular esta parte concreta, la radiodifusión de servicio público, de la vida comunitaria, ya que, por su carácter singular -es decir, directamente relacionada con los valores democráticos y con la necesidad de preservar el pluralismo- al legislador comunitario, los Estados miembros, le ha merecido una atención especializada y que no existe relación de subordinación de este Protocolo respecto a otros artículos del Tratado CE, ya que son todos preceptos normativos comunitarios que deben ser tratados en pie de igualdad.

La existencia de este "Protocolo de Amsterdam" trae a colación la cuestión de cuáles fueron las intenciones de los Estados miembros para adoptarlo. Parece claro que el legislador comunitario, los Estados miembros, no estaba contento respecto al tratamiento, o falta de consideración especial, de la radiodifusión de servicio público en las disposiciones del Tratado, tal y como se encontraban antes de la conferencia intergubernamental, ya que, si no, de otra forma, los Estados no habrían tenido la necesidad de adoptar dicho protocolo. Además, dado el contexto en el que se gestó el mismo, así como su propia redacción, permiten afirmar que la intención del legislador debió ser tratar a la radiodifusión de servicio público como una actividad específica no enteramente sometida a las fuerzas del mercado y al total rigor del Tratado.

En cualquier caso, realizando una interpretación y visión conjunta de toda la normativa comunitaria, sí parece claro que en la financiación de las radiotelevisiones públicas tienen que-estar presentes los principios-~---de~ proporcionalidad y transparencia.

 2. LA FUNCIÓN DE SERVICIO PÙBLICO

2.1 Una función "global” de servicio público

En el nuevo modelo de Radiotelevisión Española resulta primordial establecer con precisión qué se entiende por la función de servicio público que la radio y la televisión del Estado están obligadas a desempeñar en beneficio de la Sociedad. El concepto “Función de servicio público" que, conforme al "Protocolo de Amsterdam", cada Estado miembro ha de definir y atribuir a su respectivo radiodifusor público, no se refiere a la concepción subjetiva de servicio público, que viene a encuadrar a los denominados "servicios públicos propios" en los que el Estado se reserva su titularidad. Tampoco se refiere a la noción objetiva de servicio público, en la que se encuadran los denominados "servicios públicos impropios o de interés general, en los que el Estado se reserva una potestad reglamentaria.

La terminología y la concepción de la "función de servicio público", empleada en la norma comunitaria, es la traducción al español de la acuñada expresión "public service remit”. Concepto éste que ha venido siendo utilizado para calificar al conjunto de la actividad de las radiotelevisiones públicas que, precisamente por ser públicas, de todos, no persiguen el beneficio económico, sino que su actuación se dirige a alcanzar el beneficio social de toda la ciudadanía.

Este concepto del "public service remit", de la "función de servicio público", integra esa consideración prestacional y finalista de los servicios que entidades públicas de radiotelevisión, independientes de intereses económicos, políticos o de otra naturaleza, han de dirigir a todo el público, con criterios de rentabilidad social. Estamos, por tanto, ante una función global de servicio público, que en su aplicación a la radio y a la televisión ha de integrar un conjunto equilibrado y variado de programas de calidad de todo tipo de géneros, producirlos y emitirlos con el objetivo de satisfacer las necesidades de todos los ciudadanos: mayorías y minorías.

No estamos, en consecuencia, tan sólo ante determinados programas o contenidos de estricto carácter cultural o educativo. No se trata, tampoco, de concretas obligaciones que pudieran ser consideradas como de servicio público. Ha de tratarse de una función global de servicio público que impregne y abarque todas las programaciones de la radiotelevisión pública, con criterios de calidad, diversidad, equilibrio, universalidad y rentabilidad social.

Una función global de servicio público que requiere conjugar debidamente la información, el entretenimiento, la cultura y la educación. Una función de servicio público que se vea plasmada en todos los géneros de programas: así, deportes, informativos, cine, documentales, variedades, concursos, ficción, divulgativos o musicales.

En todas las radiotelevisiones públicas europeas rige esta concepción global de la función de servicio público. No se distingue entre unos programas de servicio público y otros que no tengan tal carácter, ni se considera que dicha función se circunscribe únicamente a concretas y específicas obligaciones o cargas. Éstas pueden y deben existir para las radiotelevisiones públicas, pero no integran por sí solas la función de servicio público que las radiotelevisiones públicas deben cumplir. El propio legislador comunitario, es decir, todos los Estados de la Unión Europea, ha incorporado a los Tratados este concepto de función global de servicio público y no se refiere, por el contrario, a concretas obligaciones.

2.2 Elementos definitorios de la función global de servicio público

2.2.a El principio de universalidad

Una de las justificaciones de las radiotelevisiones públicas, en el cumplimiento de la función de servicio público encomendada, ha de ser su objetivo y compromiso de universalidad: es decir, un servicio público de calidad y debidamente equilibrado para toda la ciudadanía, con la máxima cobertura técnica, geográfica, social y cultura¡, en las mayores condiciones de igualdad y continuidad. A este principio de universalidad va muy ligado el concepto de gratuidad, es decir, un servicio que no pueda quedar circunscrito a aquellos que puedan pagarlo, sino que garantiza el libre acceso a programas y acontecimientos relevantes y disponibilidad para ofrecer a todos programas de todas clases.

Pero este principio de universalidad no puede pretenderse que se confunda con el concepto de servicio universal "de mínimo, desarrollado en el derecho de las telecomunicaciones, sino que se trata de un servicio universal "de máximos", esencial para toda la ciudadanía.

Por ello, los radiodifusores públicos deberán, también, incorporar a su actuación la prestación de nuevos servicios gratuitos, para ponerlos al alcance de todos los ciudadanos, aprovechando correctamente las posibilidades que brindan las nuevas tecnologías.

Asimismo, la correcta aplicación de dicho principio de universalidad supone llegar, a través de los diferentes medios de difusión, a todos los rincones de la geografía nacional, así como a nuestros emigrantes y a los que hablan y sienten en español por todo el mundo. Ìntimamente ligado a este básico principio de universalidad está el que la radiotelevisión pública se dirija a todos: audiencia masiva y sectores minoritarios. Es decir, la programación ha de atender a los diferentes gustos, preferencias y públicos, no circunscribiéndose a determinados formatos o tipos de programas, sino brindando a la ciudadanía un conjunto equilibrado de cultura, educación, información y entretenimiento.

Porque, además, entroncado en este principio de universalidad, está el que Radiotelevisión Española, como toda radiotelevisión pública, es y debe ser, en primer lugar, radio y televisión. Los servicios que debe brindar a la ciudadanía son los de radiodifusión sonora (radio) y radiodifusión televisiva (televisión).

Una radio y televisión que no se entiende sin entretenimiento, deporte, ficción y variedades, junto a cultura, formación e información. Es muy importante que no se olvide este sencillo y primado concepto, ya que el pretender que una radiotelevisión pública, en el correcto desarrollo de la función de servicio público que le corresponde, no recogiera en su programación entretenimiento, deporte, ficción y variedades, conduciría a reducirla a un grupo minoritario o elitista dedicado de forma exclusiva a aquello que no les resultara rentable a las radiotelevisiones privadas, es decir, a una radiotelevisión pública marginal.

Radiotelevisión  Española debe ser un medio de comunicación de todos, pedido por todos y para todos. Debe ser lo suficientemente grande y _lo suficientemente popular para marcar la diferencia en el entretenimiento, la educación y la cultura.

2.2.b El principio de calidad y diversidad

La concepción global de la función de servicio público que ha de tener atribuida Radiotelevisión Española obliga, precisamente, a que toda su programación haya de cubrir y cumplir, ineludiblemente, unos parámetros y unas exigencias: fundamentalmente con criterios de diversidad y de calidad. Y ello incluye, asimismo, los compromisos de equilibrio y pluralismo.

Una programación, además, dirigida tanto a amplias audiencias, como a intereses minoritarios no cubiertos por las ofertas privadas. Y una programación, en cualquier y en todo caso, exigente en la calidad de la misma y acorde con las exigencias de una sociedad democrática compleja, libre y avanzada.

En la medición de la calidad siempre existen valoraciones subjetivas pero, de cualquier forma, existen también parámetros objetivos en relación con los contenidos, los medios y las formas empleadas. La calidad no debe entenderse de forma elitista. Es obvio que existen programas de entretenimiento dignos y de calidad y otros que no merecen esta consideración, sino que exhiben la vulgaridad. Radiotelevisión  Española tiene que rechazar estos últimos aunque pudieran alcanzar altos niveles de audiencia. Es cierto que la calidad, la diversidad o la pretendida diferenciación entre cultura y entretenimiento entran dentro del terreno de los conceptos indeterminados, con un alto grado, además, de relatividad y subjetividad. Pero ello no impide la adhesión a una valoración por exclusión. Una de las razones que justifican a una radiotelevisión pública es la voluntad de ofrecer unas programaciones de calidad dirigidas a la inteligencia y a la sensibilidad de todos. La radiotelevisión pública debe tener la calidad como eje básico de su oferta y como núcleo fundamental de toda su programación.

Por otra parte, Radiotelevisión Española debe ser exigente, y se le ha de exigir, la diversidad y la calidad en todos sus tramos horarios y canales, brindando a todos una programación de calidad que entretenga, informe y eduque, que sirva para reflexionar y para divertirse: medio de ocio y, también, de cultura.

La información ajustada a la verdad, imparcial, rigurosa, objetiva y sujeta al mayor respeto por el pluralismo en las ideas debe constituir un aspecto esencial de los contenidos de Radiotelevisión Española. Es necesario el mayor pluralismo en el funcionamiento y organización de la radiotelevisión pública, debiendo establecerse mecanismos y procedimientos que favorezcan un tratamiento equilibrado de los variados puntos de vista, opiniones y preocupaciones que existen en una sociedad.

Al mismo tiempo, deberá contarse con una diversificada, variada y plural gama de fuentes de información y de contenidos. Todo ello, indisolublemente unido a la necesaria e imprescindible independencia política, de grupos de interés, económicos y sociales. La radiotelevisión pública debe configurar unos espacios informativos que garanticen la independencia editorial y constituyan, también, un foro de debate de todos los ciudadanos: un escenario abierto a la participación. En este punto es importante la regulación del derecho de acceso, aspecto éste que será contemplado en el apartado dedicado a la reforma institucional.

RTVE debe intentar alejarse de la uniformidad de contenidos y profundizar en la creatividad e innovación en todos sus programas y horarios de emisión, así como en el desarrollo de nuevos formatos. Debe acercar y estimular la cultura y el arte, dedicar atención específica y preferente a las audiencias infantil y juvenil y perseguir siempre un entretenimiento digno y de calidad: entretener formando y formar entreteniendo.

RTVE debe prestar atención especial al castellano, su correcto uso y su difusión mundial, sin olvidar las otras lenguas de las diferentes comunidades autónomas. RTVE debe, asimismo, fomentar el deporte en todas sus manifestaciones y prácticas, posibilitar que toda la ciudadanía pueda acceder a los principales acontecimientos, al cine, la música y al teatro, realizar una información objetiva, equilibrada y plural y, en resumen, dirigirse a todo tipo de públicos.

2.2.c El principio de rentabilidad social

Obviamente, RTVE debe tener una gestión rigurosa. Asimismo, en su gestión se han de tratar de obtener los recursos suficientes para que resulte lo menos costosa al erario público y, por ende, a todos los españoles. Pero esa rentabilidad económica ha de quedar, en todo caso, subordinada a la rentabilidad social. RTVE no debe subordinar dicha rentabilidad social a los índices de audiencias ni, mucho menos (ello sería aberrante), a objetivos de contratación publicitaria.

La finalidad perseguida con la actuación desarrollada es una diferencia fundamental entre la radiotelevisión  privada y la pública. La función de servicio público es prestada por unas entidades públicas sin ánimo de lucro que tienen por objetivo únicamente alcanzar la rentabilidad social. La actividad que realizan las radiotelevisiones privadas persigue, por el contrario, precisamente dicho lucro, el beneficio económico.

Una radio o una televisión privada pueden producir y emitir programas para obtener publicidad, más abonados u otro tipo de ingresos y, a través de ellos, el mayor beneficio económico. La radiotelevisión  privada puede, por tanto, llegar a ser un mero intermediario entre anunciantes y audiencias.

Pero esto no cuadra con la misión de toda radiotelevisión pública: cuando ésta concurre en el mercado, intentando obtener recursos publicitarios o de otro tipo en la venta y comercialización de sus programas y servicios, no lo ha de hacer persiguiendo el beneficio económico. A la inversa que en el caso de la radiotelevisión  privada, Radiotelevisión Española, como radiotelevisión pública, puede obtener publicidad u otros ingresos comerciales para poder producir y emitir programas.

Ha de resaltarse que esta diferencia teleológica es básica en la concepción global de toda radiotelevisión pública: en la función que cumple y en la financiación que necesita. Las radiotelevisiones privadas producen y emiten para obtener, en definitiva, rentabilidad económica. Mientras que RTVE puede emitir publicidad y concurrir en general en el mercado para que los ingresos obtenidos coadyuven a producir y emitir programas de calidad, rentables socialmente a toda la ciudadanía.

Ahora bien, que las radiotelevisiones públicas hagan lo posible para llegar a amplias audiencias es legítimo y deseable. Así, en la citada Resolución de 25 de enero de 1999, los Estados miembros de la Unión Europea han expresado que "es necesario que los servicios públicos de radiodifusión puedan seguir ofreciendo una programación diversificada acorde con la función que le hayan asignado los respectivos Estados miembros, a fin de atender a la sociedad en su conjunto; en este sentido es legítimo que los servicios públicos de radiodifusión hagan lo posible para llegar a una amplia audiencia".

Pero la medida del liderazgo de RTVE, sin embargo, ha de residir en la referida rentabilidad social. Si se puede conjugar esa rentabilidad social con amplias audiencias, resulta claro que tanto mejor será. Y si esas amplias audiencias posibilitan importantes ingresos publicitarios, nada puede objetarse, ya que menos fondos públicos serán necesarios para el correcto cumplimiento de la función de servicio público encomendada y para alcanzar dicha rentabilidad social.

En consecuencia, junto a los índices de audiencia, en la radiotelevisión pública hay que abrir paso a otros mecanismos que midan esa rentabilidad social: a través del contacto de la ciudadanía con sus programas y la aceptación de los mismos, así como mediante la determinación de criterios objetivos que permitan valorar la calidad, la diversidad y el equilibrio de las parrillas de programación y de los diferentes programas.

2.2.d El principio de participación activa en el proceso tecnológico

El futuro también debe ser de las radiotelevisiones públicas. En el nuevo modelo de RTVE, ésta debería profundizar y participar muy activamente en la renovación, incluso revolución, tecnológica que se está produciendo en el mundo de las comunicaciones y de lo audiovisual.

Tal y como recoge la ya mencionada Resolución de 25 de enero de 1999, sobre el servicio público de radiodifusión, del Consejo de la Unión Europea y los representantes de los Gobiernos de los Estados Miembros reunidos en el seno de dicho Consejo, "la reciente diversificación de los programas propuestos en el nuevo entorno de los medios de comunicación acrecienta la importancia de la función de los organismos públicos de radiodifusión" y es preciso que las radiotelevisiones públicas sigan aprovechando el progreso tecnológico para el cumplimiento de su función.

El acceso amplio de los ciudadanos a los distintos canales y servicios, sin discriminaciones y en condiciones de igualdad de oportunidades, constituye una condición previa necesaria para el cumplimiento del cometido que corresponde a las radiotelevisiones públicas y debe mantenerse y reforzarse la capacidad de éstas para ofrecer a la población programas y servicios de calidad, incluidos el desarrollo y la diversificación de actividades en la era digital.

La multiplicación de ofertas y la profunda mutación técnica en el sector de la comunicación audiovisual y de las telecomunicaciones, refuerza el valor de la existencia de un sector público audiovisual fuerte y dinámico al servicio de todos.

En consonancia con los cuatro principios que se han explicado (universalidad, calidad y diversidad, rentabilidad social y participación activa en el progreso tecnológico) que constituyen los elementos definitorios de la función global de servicio público, no se puede admitir que la radiotelevisión pública se pretenda limitar a producir y emitir aquellos programas que los operadores privados rechacen por su escasa o nula rentabilidad económica. Tampoco se puede aceptar que se predique una suerte de posición subsidiaria o complementaria de la radio y la televisión públicas en relación con los programas de la radiotelevisión  comercial. Una y otra puede convivir y concurrir en un clima de respeto a las reglas del libre mercado y de la competencia, jugando y persiguiendo distintos objetivos: la rentabilidad social, los operadores públicos y la rentabilidad económica, los operadores privados.

2.3 El derecho de acceso

El artículo 20.3 de la Constitución establece que "la ley regulará la organización y el control parlamentario de los medios de comunicación social dependientes del Estado o de cualquier ente público y garantizará el acceso a dichos medios de los grupos sociales y políticos significativos, respetando el pluralismo de la sociedad y de las diversas lenguas de España".

El Estatuto de la Radio y la Televisión (Ley 4/1980) establece en su artículo S', uno, letra k) y a propósito de las competencias del Consejo de Administración de RTVE que estará la de "determinar semestralmente el porcentaje de horas de programación destinadas a los grupos políticos y sociales significativos, fijando los criterios de distribución entre ellos en cumplimiento de lo establecido en el artículo 20 de la Constitución".

En la sección tercera del mismo Estatuto, titulada "Pluralismo democrático y acceso a los medios de comunicación", en el artículo 24, se recoge que "la disposición de espacios en RTVE se concretará de tal modo que accedan a estos medios de comunicación los grupos sociales y políticos más significativos. A tal fin, el Consejo de Administración, de acuerdo con el Director General, en el ejercicio de sus respectivas competencias, tendrán en cuenta criterios objetivos, tales como la representación parlamentaria, implantación sindical, ámbito territorial de actuación y otros similares".

A pesar de estos mandatos, no se ha definido hasta hoy, salvo en los períodos electorales, el marco para asegurar ese derecho de una forma estable, lo cual no significa que, en la práctica y en atención a su actualidad informativa, ese acceso no se produzca todos los días en Radiotelevisión Española.

Hay quien piensa que la regulación del derecho de acceso debería competir por vía reglamentaria o por vía legislativa al Gobierno o al Parlamento pero no al Consejo de Administración.

Lo cierto es que nunca ha habido un consenso suficiente en relación con esta cuestión. Las principales dificultades para el acuerdo surgen de la propia cuestión de fijar cuáles son los grupos políticos y sociales significativos y, en segundo lugar, cuáles serían los tiempos adecuados para cada uno de ellos.

La regulación del derecho de acceso debe contemplarse en la reforma del Estatuto de la Radio y la Televisión que establecerá los criterios precisos para garantizarlo. Mientras tanto, el derecho de acceso está en manos de los profesionales de la información que deciden libremente en cada programa o espacio informativo cuál es la presencia y con qué tiempo de grupos políticos y sociales. El respeto a esa independencia es la mejor garantía de una correcta aplicación.
 2.4 El Estado puede fijar pautas

La definición de una función global de servicio público para Radiotelevisión Española, es decir, la consideración de que las programaciones y canales de Radiotelevisión Española se integran y cumplen en su globalidad una función de servicio público, no significa que el Estado no pueda considerar la fijación de una serie de pautas respecto a dichas programaciones, a través del órgano que se determine o por el mismo Parlamento.

Así, con periodicidad anual o, quizás mejor, plurianual podrían fijarse, por ejemplo, porcentajes para determinados géneros de programas (infantiles, informativos, divulgativos, deportes minoritarios, documentales, etc.) o, incluso, por tramos horarios y para producción propia y europea. Podrían también fijarse obligaciones respecto al cine y el teatro españoles, con respecto a autores noveles, producciones y géneros nuevos o a la cobertura y presencia en acontecimientos o actuaciones nacionales e internacionales, culturales, deportivas, institucionales y de otro carácter.

De cualquier forma, no deben confundirse esas posibles pautas con la función global de servicio público que Radiotelevisión Española debe tener encomendada. Es decir, una cosa debe ser la función global de servicio público atribuida a RTVE y otra que el Estado pudiera ir determinando pautas para el más correcto desarrollo y aplicación de dicha función global de servicio público que, repetimos, no debería pretenderse que quedara circunscrita tan solo a dichas pautas. En resumen, esas pautas no definirían la función de servicio público sino que derivarían de la misma.

2.5 Los canales temáticos y la función de servicio público

El mundo radiotelevisivo, al menos terminológicamente, parece que se vuelve más y más complejo: ahora se habla de operadores, servicios portadores, plataformas, programadores, suministradores de contenidos, productores independientes, cabledistribuidores... Las ofertas temáticas televisivas se van multiplicando y Radiotelevisión Española se ha sumado ya y deberá seguir participando cada vez más activamente en la revolución digital.

En el campo televisivo, hasta ahora se podía hablar de canales o programas, en términos sinónimos. Ahora nos encontramos ante canales múltiples, con diferentes programas, y cada vez tendrán una mayor importancia, entre el radiodifusor y la red, los sistemas de navegación, así como los de acceso condicional y las guías electrónicas de programación, puesto que permiten al espectador conocer y acceder al programa deseado.

Este aspecto será de creciente importancia para las radiodifusiones públicos en la emisión y suministro de contenidos, puesto que deberán llegar a los oportunos acuerdos y exigir, en su caso, un tratamiento no discriminatorio por parte de los propietarios de dichos sistemas y tecnologías. En este sentido, la Comisión de Mercado de las Telecomunicaciones deberá velar para que toda la ciudadanía pueda acceder fácilmente a todos los canales y programas que conformen la función de servicio público atribuida a RTVE.

Diferentes resoluciones europeas instan a las radiotelevisiones públicas a estar en el emergente mercado de la televisión temática que se acelera con la digitalización de las señales. La posición de Radiotelevisión Española debe servir al objetivo de que España no quede al margen de ese mercado emergente que las multinacionales amenazan con hegemonizar. Nadie duda de que Radiotelevisión Española está en las mejores condiciones, por su enorme experiencia, los fondos documentales que posee y las sinergias con otras actividades, de serla mejor opción como fábrica de contenidos.

Radiotelevisión Española ha de contar con unas programaciones con vocación predominantemente generalista, pero progresivamente habrá de ir integrando, cada vez más, también, un conjunto equilibrado y diverso de programaciones temáticas.

¿Podría entenderse que los canales temáticos de TVE pueden entrar dentro de la función de servicio público que determine el Estado? En el medio radio, los radiodifusores públicos, entre los que se encuentra RNE, han venido brindando a la sociedad un conjunto de programaciones generalistas y temáticas que no se ha cuestionado que conformen la función de servicio público que tienen encomendada. En el medio televisivo, nada impide un planteamiento similar, ya que no se ve gran diferencia entre un canal público generalista, con una programación equilibrada con programas de todo género, y un canal múltiple público o un paquete de tal carácter que integre un todo equilibrado y variado de canales y programaciones.

Por otra parte, parece que es muy difícil negar que determinados canales temáticos de titularidad pública, como el canal 24 Horas de TVE, se encuadren, en todo caso, en la referida función de servicio público. Dicho canal televisivo temático "Todo Noticias" debe ser uno de los servicios que han de considerarse forman parte de la función de servicio público aunque no se cumpliera, en algunas formas de su distribución, el principio de universalidad.

En este sentido, la Comisión de la Unión Europea ya ha aceptado la definición de un canal público de acontecimientos y documentales, de un canal público para niños y de un canal público "Todo Noticias" como parte de la función de servicio público, así como su financiación pública.

2.6 Las emisiones internacionales y la función de servicio público

Es ampliamente considerado que, sin duda alguna, las emisiones internacionales de las radiotelevisiones públicas y, en concreto, de RTVE, constituyen uno de los ejemplos más claros de las actuaciones que quedan integradas en la función de servicio público de los radiodifusores públicos, al realizar una verdadera "función de Estado" en la proyección hacia el exterior de sus culturas, lenguas y realidades.

Toda radiotelevisión pública estatal tiene entre sus principales objetivos proyectar al Estado, al que representa y a cuya ciudadanía pertenece, fuera de sus fronteras, en una sociedad mundial en la que el impacto de lo audiovisual cada vez es mayor. Y este objetivo adquiere un mayor valor cuando se cuenta con una de las más importantes lenguas del planeta, que junto a las otras lenguas de España han de oírse por todo el Mundo, y tenemos una historia, unas literaturas y, en general, unas culturas difíciles de ser superadas, o cuando el turismo constituye una de nuestras mayores fuentes de ingresos y nuestros productos, servicios e industria cuentan con unas enormes posibilidades en muy diferentes mercados.

Por todo ello, resulta vital para los intereses nacionales una fuerte e influyente presencia internacional de Radiotelevisión Española y esto sólo podrá conseguirse con una Radiotelevisión Española poderosa, con gran capacidad de producción y de inversión en toda clase de derechos y de nuevas tecnologías.

La integración de todas las emisiones internacionales de RTVE (tanto de radio como de televisión), en la función global de servicio público, lo debe ser independientemente de que  dichas emisiones internacionales se emitan o no en abierto. La no emisión en abierto puede obedecer a muy diferentes razones: tecnológicas, de disposición de derechos, de lucha contra  la piratería o relativas a la forma preferente de distribución de las emisiones televisivas en los correspondientes países, así como a la necesidad de llegar a acuerdos con escasos cab1edistribuidores y limitación de canales disponibles. En este caso de las emisiones internacionales deberá primar la función de Estado que cumplen, sobre el básico principio de universalidad.

Las emisiones internacionales de RTVE deben formar parte, en todo caso, de la función de servicio público encomendada, ya que brindan una sustancial contribución a que España tenga en la sociedad mundial el importante papel que, por su historia, cultura, industria y realidad actuales, le corresponde.

2.7 La definición de la función de servicio público en el Estatuto de la RTV

La Ley 4/1980, de 10 de enero, constituyó una de las primeras grandes leyes del desarrollo constitucional, ya que la regulación del régimen de la radiotelevisión  fue una de las prioridades del legislador democrático. La temprana aprobación del Estatuto de la Radio y Televisión, basado en el modelo imperante en Europa en las dos décadas anteriores, reflejó, además, como se ha dicho, el espíritu de consenso que animó a las fuerzas políticas a lo largo de la transición democrática. Pero es evidente la necesidad de un nuevo Estatuto o, al menos, una profunda reforma del mismo, que sustituya o modifique sustancialmente la redacción efectuada en 1980, manifiestamente superada por un escenario en absoluto parecido al de hace casi veinte años.

Dada la importancia de que, conforme indica la norma comunitaria, el Estado defina, con total libertad de criterio, la función de servicio público que ha de ser atribuida formalmente a Radiotelevisión Española, y considerando todo lo anteriormente expuesto, el futuro Estatuto debería especificar la función de servicio público atribuida a RTVE, recogiendo explícitamente los siguientes criterios:

*  La producción y emisión de un conjunto equilibrado de programaciones y canales generalistas y temáticos de radio y televisión de ámbito nacional, que integren programas de todo tipo de géneros y que entretengan, eduquen e informen, con la mayor diversidad, calidad, pluralismo, innovación y exigencia ética. Dichas programaciones y canales generalistas y temáticos deberán ser de acceso libre y gratuito, en las mayores condiciones de igualdad y continuidad y con la máxima cobertura geográfica, social y cultural, dirigiéndose a toda la ciudadanía española, mayorías y minorías, con criterios de rentabilidad social.

• Asimismo, mediante la producción y emisión de un canal o canales temáticos informativos de radio y televisión, cualquiera que sea su ámbito, distribución o forma de acceso, que informen con la mayor pluralidad, independencia y objetividad.

• Igualmente, con unas emisiones internacionales de radio y televisión que coadyuven en la proyección hacia el exterior de las lenguas, culturas y realidades españolas.

• De forma complementaría, con la difusión de la música a través de una Orquesta Sinfónica y Coro, la formación audiovisual por el Instituto Oficial de Radio y Televisión, y el mantenimiento y conservación de fondos documentales audiovisuales de carácter histórico-patrimonial.

• El órgano parlamentario ad hoc de RTVE podrá recomendar, en su caso, aquellos otros servicios y actividades que, también, puedan pasar a integrar la función de servicio público atribuida a Radiotelevisión Española.

• El Estado podrá, periódica u ocasionalmente, señalar pautas a Radiotelevisión Española para el más correcto desarrollo y aplicación de la función de servicio público atribuida.

Anteriormente se apuntó que las radiotelevisiones públicas deben aprovechar el progreso tecnológico para el cumplimiento de su función, reforzando su capacidad para ofrecer a la población programas y servicios de calidad en la nueva era digital. Igualmente, se indicó que es necesario un tratamiento no discriminatorio por parte de los propietarios de los nuevos sistemas y tecnologías: plataformas, cabledistribuidores, sistemas de navegación y acceso condicional, guías electrónicas de navegación...

Por tanto, para que Radiotelevisión Española, en el cumplimiento de su función de servicio público, pueda estar presente, con los diferentes productos y servicios que conforman esa función, en todas las vías y medios de distribución y difusión, de forma tal que, de acuerdo con  el principio de universalidad, pueda acceder a los mismos toda la ciudadanía, debe contar con reglas que obliguen a los propietarios de esas vías y medios a incluir los programas y canales que conforman dicha función de servicio público que le ha sido encomendada. Son las conocidas internacionalmente con la terminología de "must carry
rules" que deben incluir, en cualquier caso, las programaciones y canales integrados en dicha función de servicio público.

En consecuencia, el nuevo Estatuto debería incorporar la previsión de que los operadores de cable y los titulares de plataformas de servicios de radiotelevisión  por satélite estarán obligados a distribuir a todos sus abonados la totalidad de los programas, canales y servicios que conforman la función de servicio público atribuida a RTVE, con una presencia y un tratamiento equilibrados y semejantes a los que mejor tengan otros productos y servicios, a precios no discriminatorios con los mismos, y con un fácil y adecuado acceso, así como la posibilidad de selección por todo el público interesado.

La misma obligación se extenderá a otros medios o vías de distribución y difusión de programas y canales de radio y televisión, cuando las posibilidades técnicas y su capacidad lo permitan. La correcta aplicación y desarrollo de estas obligaciones se llevará a cabo conforme a lo que al repecto disponga, en cada caso, la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.

3. LA DIMENSIÓN DE RADIOTELEVISIÓN  ESPAÑOLA

3.1 La dimensión necesaria en un entorno cambiante

El mejor o peor cumplimiento de la función de servicio público encomendada a las radiotelevisiones públicas depende, en gran medida, de la mayor o menor dimensión que se dé a estas entidades públicas. La dimensión de Radiotelevísión Española en el cumplimiento de la función de servicio público definida deberá estar sujeta a la creciente mutación audiovisual y multimedia de nuestra Sociedad. Radiotelevisión Española deberá ir adaptándose a las diferentes modificaciones tecnológicas y del sector, asumiendo las actividades y nuevos servicios que dicha dinámica imponga.

Sin embargo, la dimensión de Radiotelevisión Española no puede considerarse totalmente elástica. Es cierto que el tamaño organizativo puede ser, en cierta medida, modulado e igual sucede con la intensidad de sus actividades y programaciones, pero la función de servicio público encomendada exige unas dimensiones que posibiliten no sólo su adecuado funcionamiento, sino también unas dimensiones adecuadas al sector audiovisual español, europeo y mundial en el que RTVE concurre.

La dimensión actual de Radiotelevisión Española no se aleja de la adecuada a la realidad social cultural y económica española, si bien queda bastante detrás de la dimensión de las principales radiotelevisiones públicas europeas. A este respecto, conforme a los datos que nos han sido facilitados, sirvan de referencia comparativa los gastos de explotación de los siguientes organismos radiotelevisivos europeos en el ejercicio de 1998: ARD y NW (Alemania) 1 billón, 145 mil millones de pesetas; BBC (Reino Unido) 722 mil millones de pesetas; FT/SRF (Francia) 370 mil millones de pesetas, si bien estos datos no incluyen a todos los operadores públicos del complejo panorama radiotelevisivo público francés, y RAI (Italia) 358 mil millones de pesetas.

3.2 La Mantilla

Y respecto a los recursos humanos, resulta también indicativo conocer el número de empleos fijos de los organismos de radio y televisión europeos citados: conforme a los datos disponibles, en Alemania, la ARD y la ZDF suman unos 29.000 trabajadores, en el Reino Unido de Gran Bretaña, la BBC cuenta con más de 20.000, en Italia, la RAI 11.000 y en Francia la cifra es de 10.000, sin incluir, como se ha dicho, las plantillas de todos sus organismos de radiodifusión públicos. Recordemos que en Radiotelevisión Española el empleo fijo es de 9.000 trabajadores.

Por otra parte, resulta también ilustrativo el porcentaje de los gastos de personal respecto del total de gastos de explotación, que, según se nos indica, en la media de los organismos públicos de radiotelevisión  europeos viene a representar el 38% de los mismos. En Radiotelevisión Española el porcentaje de los gastos de personal respecto del total de gastos de explotación supone el 31 %.

Para cualquier valoración al respecto hay que tener presentes estas cifras y estos ratios, así como una actividad en crecimiento en el Grupo RTVE. En su día finalizó un expediente de regulación de empleo, que disminuyó sustancialmente la plantilla del Grupo, y ahora está en curso otro, hasta el año 2002, de carácter voluntario, que viene suponiendo una nueva disminución de efectivos, junto a un aconsejable rejuvenecimiento del empleo en Radiotelevisión Española.

En cualquier caso, ha de propiciarse un nuevo marco laboral que genere una mayor productividad. Para ello, evidentemente, es necesario el correspondiente acuerdo con la representación de los trabajadores.

3.3 Áreas de actividad

El Grupo Radiotelevisión Española engloba a la sociedad estatal Radio Nacional de España, a la sociedad estatal Televisión Española y al Ente Público RTVE, en el que se incardinan determinados servicios comunes.

Es necesaria una variada oferta de radio pública en la que, junto a unas programaciones generalistas, continúen las actuales temáticas de noticias, así como de música clásica y contemporánea y, también, una programación educativa. Con la nueva radio digital se abren nuevas posibilidades que habrá que utilizar adecuadamente, para la radiodifusión sonora pública.

En la correcta actuación de Televisión Española puede afirmarse que, al menos, dos cadenas generalistas de televisión pública de cobertura nacional son necesarias. Ésta es la práctica común europea y ello permite una complementariedad entre las mismas, la atención de mayorías y minorías en los mismos tramos horarios y la correcta cobertura de eventos institucionales u otro tipo de acontecimientos.

En la televisión temática, el Grupo RTVE ha comenzado a responder al reto que lanza el futuro con varios canales temáticos que habrán de comercializarse sin vinculaciones exclusivas. Radiotelevisión Española debe centrarse en reforzar su originario y fundamental papel como radiodifusor, es decir, en la producción y emisión de contenidos radiotelevisivos y audiovisuales, al que ha de unirse ahora su actuación como suministrador de contenidos, dejando otras actuaciones en el sector a diferentes agentes que concurren en el mercado.

Los servicios informativos son y deben seguir siendo un elemento básico estructural en Radiotelevisión Española, que vertebren toda su programación y sean sinónimo de credibilidad y aceptación, gracias a su calidad, rigor, imparcialidad y experiencia, al empleo de las tecnologías más avanzadas, a la diversidad de fuentes de información, a la proximidad a las noticias y al importante peso del autoaprovisionamiento informativo, con una extensa y necesaria red nacional e internacional de corresponsalías.

En paralelo a las actividades estrictamente radiodifusoras, hay que recordar la existencia de un Centro de Documentación, que mantiene y actualiza un importantísimo patrimonio audiovisual. Igualmente ha de seguir integrado en RTVE, de forma similar a lo que acontece en otras organizaciones de radiotelevisión pública europeas, una Orquesta sinfónica y Coro propios, que potencian el repertorio musical español, dan acceso a la música culta a la ciudadanía, fomentan la formación de la infancia y la juventud en esta materia y acercan al telespectador y al radiooyente un ámbito cultural que no está al alcance de todos. Ha de resaltarse, asimismo, la actuación de un propio Instituto de Formación, que facilita una cualificación en técnicas audiovisuales a personal de dentro y fuera de la institución y la creación de empleo mediante la formación de jóvenes en las nuevas profesiones de los medios de comunicación. Dicho Instituto debe estar llamado a jugar un importante papel en la implantación de un nuevo sistema de clasificación profesional en Radiotelevisión Española que debería acordarse con la representación de los trabajadores.

3.4 Centros de producción, territoriales y emisoras

Es necesaria, dada la diversidad de identidades culturales concurrentes en España, la existencia, al lado de los Centros de Producción de programas de Madrid, Barcelona, Canarias y Valencia, de Centros Territoriales de Radio y de Televisión en las distintas Comunidades Autónomas, así como de Emisoras de Radio Nacional en todas las provincias.

Ha de potenciarse la actividad de los Centros Territoriales de Televisión Española, incrementando su producción propia, no sólo para la emisión en el circuito regional respectivo, sino también para su inclusión en otros canales del Grupo, como los temáticos y los internacionales.

Por otra parte, Radiotelevisión Española debe continuar impulsando los convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas en relación con la actividad de sus Centros Territoriales, para lograr un mejor cumplimiento de sus fines y el mayor aprovechamiento de sus recursos humanos y técnicos.

3.5 La proyección internacional

Ya se ha incidido en la importantísima "función de Estado" que cumplen las emisiones internacionales de la radiotelevisión pública de titularidad estatal, porque llevan a cabo una inigualable proyección hacia el Mundo de nuestras diferentes culturas, lenguas y realidades.

Televisión Española Internacional, la televisión pública hecha en España para el Mundo, juega un trascendente papel en la presencia internacional de nuestro país. Ha incluido en sus emisiones al Canal 24 Horas, ha multiplicado su oferta para América y, por otra parte, continúa su expansión hacia nuevos ámbitos territoriales, culturales y socioeconómicos de Asia, Africa y Oceanía, en los que el conocimiento de la realidad española tendrá, cada vez más, mayor importancia.

Las emisiones de Radio Exterior de España y su Servicio Mundial de Noticias deben continuar llegando a los cinco Continentes y seguir adaptándose a las nuevas posibilidades tecnológicas que permitan una mayor y mejor -recepción de las mismas.
 Deberán, por todo ello, potenciarse las emisiones de Radiotelevisión Española hacia el exterior y, en particular, los canales de TVE Internacional, mejorando la calidad, diversidad y amplitud de sus contenidos y dotándolas de mayores medios, así como incrementando su cobertura y diferenciación de programación en función de los distintos ámbitos territoriales (con diferentes costumbres, hábitos y, evidentemente, horarios).

3.6 Fomento de la producción audiovisual europea

Las radiotelevisiones públicas en Europa han venido jugando un papel trascendente en la financiación y difusión de la producción audiovisual europea, en defensa y promoción de nuestras identidades, culturas, lenguas, así como de nuestra industria audiovisual. A Radiotelevisión Española, en el más correcto desempeño de la función de servicio público que se le encomiende, le ha de corresponder profundizar en esta importantísima misión respecto a la producción y fomento de la producción audiovisual europea y, singularmente de la española.

En este sentido, RTVE, con los convenios firmados y los compromisos alcanzados, ha venido cumpliendo una trascendente labor en el fomento y ayuda al cine español. La contribución al sostenimiento de la industria española del cine, tanto en términos culturales como económicos, ha de incardinarse en la función de servicio público que a la radiotelevisión pública le corresponde. Por tanto, Radiotelevisión Española habrá de incidir aún más y estar al frente de esta actuación en apoyo e impulso al desarrollo de la creación y la ficción nacional, tanto en formatos específicamente televisivos, como los de películas cuya emisión en la televisión constituye sólo una de las "ventanas" de su explotación.

Radiotelevisión Española debe convertirse, por tanto, en una ventana abierta a nuevos mercados expresivos. El cine español reclama constantemente un interés cada vez más activo que la televisión pública debe recoger como impulsora de una industria que debe jugar un notable papel cultural y económico en nuestra sociedad.

3.7 La optimización del Grupo

Recapitulando sobre la necesaria y más adecuada dimensión de Radiotelevisión Española, ésta deberá continuar siendo un grupo fuerte y sólido y, al mismo tiempo, dinámico, que persiga el liderazgo en calidad, aceptación, equilibrio y, también, audiencia. En definitiva, un grupo audiovisual de referencia y líder para todos.

Y ello ha de llevarlo a cabo en una línea de gestión que debe estar marcada siempre por una estricta austeridad, rigor, racionalización y optimización de recursos. Radiotelevisión Española deberá continuar realizando los cambios estructurales que en cada momento sean precisos para rentabilizar los recursos y racionalizar los gastos, produciendo más, mejor y con mayor calidad a menor coste.

4. LA VIABILIDAD FINANCIERA

4.1 Un nuevo sistema de financiación

Si importancia tiene la clara y formal determinación de la función de servicio público que le corresponde a Radiotelevisión Española, igual importancia tiene que se determine un sistema de financiación estable, seguro, adecuado y realista. Un modelo de financiación que debe garantizar la viabilidad de Radiotelevisión Española a largo plazo.

4.1.a Un marco financiero estable

Radiotelevisión Española se encuentra actualmente carente de un marco financiero estable y formalmente consensuado por todas las fuerzas políticas. Todas las resoluciones y recomendaciones internacionales, del Consejo de Europa y de la Unión Europea, abogan por un sistema de financiación que garantice los medios apropiados para el correcto desarrollo de los servicios y actividades que corresponden a las radiotelevisiones públicas en el cumplimiento de su función de servicio público.

El Tratado CE no prejuzga la competencia de los Estados miembros para financiar la función de servicio público de sus radiotelevisiones públicas, si bien dicha financiación no debe afectar a las condiciones del comercio ni de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, pero teniéndose siempre en cuenta para dicha valoración la propia realización de la función de servicio público encomendada.

El Estado puede determinar claramente, con libertad de criterio y de acuerdo con la realidad social y económica española, el sistema de financiación que elija y que resulte más adecuado para la correcta prestación de la función de servicio público encomendada a Radiotelevisión Española. Y esto hay que hacerlo cuanto antes: urge. No se puede dilatar la solución. El tiempo apremia para la determinación de un sistema estable de financiación que haga viable a RTVE. La estabilidad es incompatible con la -aprobación año tras año de endeudamientos y, en su asunción o no por el Estado. La incertidumbre genera toda suerte de especulaciones y de presuntas amenazas, además de ofrecer una falsa sensación de vulnerabilidad de RTVE. Esta Subcomisión pretende colaborar para recuperar el buen crédito que merece RTVE, y aceptar un modelo futuro que garantice los valores democráticos.

4.1.b Una financiación plural y diversificada

La financiación diversificada es el sistema imperante en Europa. La conjunción de fondos públicos e ingresos comerciales ha parecido merecer, también, entre nosotros, un respaldo significativo de las fuerzas políticas parlamentarias.

Se ha comenzado a emplear esta terminología de una financiación de RTVE plural y diversificada para huir de las negativas connotaciones que, en algunos casos, se pretenden ligar a la expresión "financiación mixta", intentando trasladar a la opinión pública que un sistema de financiación mixta implica ineludiblemente financiación en exceso o que una misma actividad se financie dos veces. Además, el término "financiación mixta" ha quedado, también, un tanto desvirtuado, al entenderla algunos circunscrita a la financiación pública más, exclusivamente, publicidad convencional.

Por ello, se prefiere emplear la expresión financiación diversificada, en el sentido de que esté compuesta por diferentes tipos de fuentes de financiación: fuentes públicas y otras ligadas al mercado, no sólo la publicidad convencional, sino las distintas fórmulas de patrocinio, merchandising, comercialización y venta de derechos, productos, servicios y derivados de los mismos. Todo ello en un marco realista de financiación que permita acometer los objetivos señalados y que, como la propia RTVE, sea diversificado y plural en cuanto a sus fuentes y sus cauces.

Es conveniente y necesaria esta financiación diversificada de Radiotelevisión Española por varias razones. En primer lugar, porque, como se ha dicho, es el sistema de financiación de todas las radiotelevisiones públicas europeas; en segundo lugar, porque este modelo de financiación posibilita que el servicio que presta la radiotelevisión pública sea menos costoso para los contribuyentes y, por último, porque evita el alejamiento del dinamismo del mercado y también permite a los anunciantes utilizar un medio en el que han venido confiando.

Radiotelevisión Española ha de procurar obtener la mayor diversificación y optimización de las fuentes ligadas al mercado, de tal manera que no sea la publicidad convencional televisiva el único origen de sus ingresos comerciales. Hay que recordar que la creciente fragmentación de audiencias llevará, también y simultáneamente, a una progresiva fragmentación de la publicidad en los distintos soportes, por lo que se hará cada vez más necesaria la búsqueda de fuentes de financiación alternativas, que vayan paliando la previsible disminución de ingresos procedentes de dicha publicidad.

En definitiva, dentro de un sistema de financiación plural, RTVE debe profundizar en la consecución de otros ingresos comerciales ligados a las nuevas tecnologías, la creciente diversificación de productos y servicios audiovisuales y la difusión o distribución de los mismos. La profundización en el papel de Radiotelevisión Española como suministrador de contenidos debe ser un objetivo estratégico. Además, puede entenderse que uno de los parámetros que sirven de indicador de la calidad en la programación, es su éxito en el mercado internacional de derechos audiovisuales.

Dentro de este campo de actuación en la búsqueda de fuentes de financiación alternativas, habrá de profundizarse en la coproducción nacional e internacional de todo tipo de programas, ya que las coproducciones permiten abordar proyectos más ambiciosos, facilitan la comercialización de los programas y, con carácter general, abaratan el coste neto de las distintas producciones.

Quizá, el reto económico más importante al que se enfrente Radiotelevisión Española en el próximo decenio es definir y desarrollar un modelo de negocio alternativo al actual, en el que se acomode la organización típica de un distribuidor de contenidos en otra, multidimensional, que incluya a su vez la producción y comercialización de aquellos contenidos.

La necesaria diversificación de las fuentes de financiación es totalmente coherente con la configuración de RTVE como "fábrica" y suministrador de contenidos audiovisuales. En la radiodifusión clásica, hasta hace muy poco tiempo, el radiodifusor producía programas y confeccionaba las correspondientes parrillas de programación, difundiendo sus emisiones a través de su propia red o de otra ajena.

En realidad, con las diferentes innovaciones tecnológicas, se van multiplicando las vías o caminos de hacer llegar al espectador los programas y contenidos audiovisuales, pero, cada vez más, lo importante será contar con contenidos distintos y realmente atractivos, ya que éstos son escasos. Radiotelevisión Española debe implantar una gestión que fomente la utilización de sus recursos propios de la forma más adecuada y profesional izada, tanto en referencia al mejor aprovechamiento de su importantísimo stock de programas, cuanto a su capacidad de producción propia de diferentes contenidos y a la identificación, diseño y confección de nuevos canales.

El nuevo modelo de RTVE debe adaptar sus estrategias a la rápida y continua evolución del entorno, así como renovar sus estructuras, sus procesos de producción y funcionamiento e incrementar aún más su productividad. RTVE debe ser capaz de identificar nuevos contenidos, atractivos y distintos, producirlos y suministrarlos de la forma más adecuada. Por tanto, debe ser objetivo básico de RTVE centrarse en reforzar su originario y fundamental papel como radiodifusor, es decir, en la producción y emisión de contenidos radiotelevisivos, al que se añade su nueva posición como fuerte y competitivo suministrador público de contenidos audiovisuales.

Además, si afianzar su capacidad de producción propia sirve de garantía de independencia de otros mercados audiovisuales, esta forma de actuación de RTVE también actuará de contrapeso al hecho de que muchos de los nuevos agentes en el campo televisivo principalmente adquieren programas de EE.UU., cine y deportes. A ello se añade el que, en la emergente televisión digital, los nuevos canales se limitan, en gran medida, a reutilizar programas originariamente producidos por o para canales generalistas en emisión abierta.

Efectivamente, en Europa, en los últimos años, a pesar de la intensificación de la competencia en el sector audiovisual y televisivo, el gasto en producción de programas en relación con los ingresos televisivos no está incrementándose, sino que decae. La principal causa de ello es que los organismos de televisión de "segunda generación” (fundamentalmente televisiones privadas y operadores de televisión de pago) tienden a dedicar un menor porcentaje de sus ingresos a la producción de programas que los organismos de televisión de "primera generación" (que son fundamentalmente radiotelevisiones públicas).

Existe, por tanto, la tendencia  contrastada de que a medida que decae la participación en el mercado televisivo de los radiodifusores de "primera generación", es decir y en particular, de las radiotelevisiones públicas, disminuye la proporción de ingresos dedicados a producir programas y especialmente a la producción de nuevos programas.

4.2 Los principios comunitarios de financiación

En la financiación de las radiotelevisiones públicas, conforme a la normativa comunitaria, tienen que estar presentes los principios básicos de proporcionalidad y transparencia.

4.2.a El principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad va íntimamente ligado a una correcta y adecuada financiación, pero no puede pretenderse aplicar, por el contrario, dicho principio a la definición de la función de servicio público encomendada por cada Estado a sus radiodifusores públicos, ya que los Estados miembros son soberanos para definir, atribuir y organizar dicha función de servicio público. No hay justificación normativa comunitaria alguna para que se intentara aplicar un "test" de proporcionalidad a dicha función de servicio público.

El sistema de financiación de las radiotelevisiones públicas corresponde, igualmente, y es de la competencia exclusiva su determinación por los Estados miembros. Estos, libremente, pueden optar por aquel que consideren más adecuado a su realidad social, política, cultural y económica. De hecho, si bien los sistemas de financiación mixta son los imperantes en las radiotelevisiones públicas europeas, estos sistemas de financiación son sumamente diversos en los diferentes Estados. No podría intentarse dar un tratamiento diferenciado a la función de servicio público, considerándola proporcional o no proporcional, en razón a que el correspondiente Estado miembro hubiera adoptado un sistema de financiación u otro.

Cuando se habla de principio de proporcionalidad ha de entenderse que la financiación pública ha de ser proporcionada a la función de servicio público que el Estado considere que le corresponde llevar a, cabo, la  Radiotelevisión España. Posibles actividades "puramente comerciales", al margen de la función de servicio público atribuida por el Estado a RTVE, no podrían ser financiadas con cargo a fondos públicos. Ahora bien, no hay que confundir todo tipo de actividades que generen ingresos publicitarios u otros comerciales, con actividades "puramente comerciales" no integradas en la función de servicio público, ya que, evidentemente, canales, programas y otros servicios pueden generar recursos comerciales , publicitarios u otros y si son consideradas como actividades incluidas en la función de servicio público contar, también, para su correcto desarrollo, con fondos públicos.

Es decir, si se decide por el Estado, por ejemplo, que determinados canales temáticos de pago quedan fuera de la función de servicio público de RTVE, estas actividades que se calificarán como "puramente comerciales" al margen de la función de servicio público únicamente podrían ser financiadas con los ingresos comerciales derivados de las mismas. De cualquier forma, en el caso de dichas actividades “puramente comerciales" habría de tenerse presente, en términos estrictamente empresariales, la necesidad de recursos para la puesta en marcha y desarrollo de esas posibles nuevas actividades, cuya recuperación podría, razonablemente, dilatarse en el tiempo.

Por el contrario, ha de entenderse que los posibles beneficios económicos procedentes de esas actividades que se consideraran no incluidas en la función de servicio público y, por tanto, con objetivos, únicamente, de rentabilidad económica, sí podrían contribuir a financiar la función de servicio público encomendada a
RTVE. Precisamente, si una radiotelevisión pública lleva a cabo actuaciones al margen de la función de servicio público encomendada, la razón para ello debería ser el obtener recursos adicionales que contribuyeran a la financiación de dicha función de servicio público.

En resumen:
I.  la financiación pública no podría financiar actividades que el Estado considerara no encuadradas en la función de servicio público que atribuya a RTVE;

II. posibles beneficios económicos de actividades que el Estado hubiera considerado no encuadradas en la función de servicio público que atribuya a RTVE, sí pueden contribuir a financiar dicha  función de  servicio público encomendada a RTVE y

III. la función de servicio público encomendada libremente por el Estado a RTVE no puede ser objeto de una financiación en exceso.

Respecto a este último punto -una posible financiación "excesiva"- hay quienes alegan una pretendida preocupación en razón de que las radiotelevisiones públicas con ingresos por publicidad podrían distorsionar la competencia en un grado contrario al interés común ofreciendo a precios más bajos que los que marca el mercado los espacios publicitarios; o a precios más altos la adquisición de los deportes o los derechos de cine, puesto que sabrían que el Estado financiaría la diferencia entre los costes de sus programas y los correspondientes ingresos.

La realidad no parece ser la apuntada en el párrafo precedente y esa pretendida preocupación no debe tener razón de ser en la práctica: los acontecimientos deportivos más "atractivos" progresivamente los van monopolizando grandes grupos privados que, finalmente, tratan de rentabilizarlos, cada vez más, mediante ofertas de pago por el consumidor (canales temáticos codificados o "pay per view"). De ahí la modificación de la Directiva de la "Televisión sin fronteras", que intenta paliar ese proceso. Igual sucede con las películas comercialmente más atractivas, y la agresividad publicitaria -descuentos, técnicas empleadas, saturación publicitaria, etc-, fenómenos que no vienen siendo impulsados por los operadores públicos.

4.2.b El principio de transparencia

De cualquier forma, para descartar la posibilidad a la que se hacía referencia al final del apartado precedente, cabría adoptar varias medidas: así, una valoración objetiva y anticipada de la financiación que es necesaria para llevar a cabo adecuadamente la función de servicio público encomendada y, sobre todo, la transparencia en relación con la financiación y, de forma fundamental, con la utilización de los fondos públicos.

Y es que, ligado al principio de proporcionalidad, aparece el principio de transparencia. Si se determina por el Estado español que unas actividades de RTVE conforman la función de servicio público y otras no, es. claro que deberá haber una absoluta transparencia en la financiación de unas y otras y en relación con los posibles flujos financieros entre las mismas. El empleo de fondos públicos ha de ser siempre transparente y esta exigencia se agudiza si una misma entidad realiza actividades incardinadas  en la función de servicio público y otras a las que no se les atribuya tal carácter.

La contabilidad analítica, en ese caso, además de facilitar una gestión más eficaz, debe incrementar la referida transparencia, ya que dicha contabilidad analítica (sistema de gestión contable que permite muy distintos grados de detalle y desarrollo y sobre el que no existe hasta ahora obligación legal alguna para las radiotelevisiones públicas, ni por disposición nacional ni por disposición comunitaria) permite una separación contable entre aquellas actividades que el Estado considere encuadradas dentro de la función de servicio público encomendada a RTVE y aquellas otras que no tuvieran, en su caso, tal consideración. Y con la aplicación de esta técnica contable quedaría claramente delimitado que la financiación pública no excede del coste de dicha función de servicio público, tal y como hubiera sido definida, atribuida y organizada por el Estado.

Pero hay que recalcar  -ya que a veces parece haber cierta confusión al respecto- que la contabilidad analítica no tiene nada que ver con la definición de la función de servicio público, sino con el conocimiento, con mayor o menor detalle, del coste y los ingresos, en su caso, generados por servicios, actividades, programas o agrupación de los mismos.

Y la contabilidad analítica no tiene nada que ver tampoco con la lógica posibilidad de que pueda haber actividades integradas en la función de servicio público que, en unos casos, se financien en su totalidad con fondos públicos; en otros, su financiación sea mixta: con fondos públicos y generen, también, ingresos publicitarios y/u otros ingresos comerciales; y, en fin, en otros casos, puedan incluso autofinanciarse. La contabilidad analítica lo que sí permite es conocer, con total transparencia, que los fondos públicos no se desvían a actividades que, al considerarse "puramente comerciales", por no perseguir la rentabilidad social, sino únicamente la rentabilidad económica, el Estado no haya considerado forman parte de la función de servicio público.

El tener conocimiento, mediante la contabilidad analítica, de lo que cuestan e ingresan unas actividades, o, en el caso de la radiotelevisión , unos programas, no implica, ni tiene nada que ver, con que esas actividades o programas hayan de ser divididos, o no, entre los encuadrados en la función de servicio público y los no incardinados en la misma. La función de servicio público, en la consideración global defendida y coherente con el sistema de radiodifusión público europeo, debe comprender en una radiotelevisión pública el conjunto de una programación equilibrada y variada de sus canales generalistas y un conjunto equilibrado y variado de canales temáticos, de forma independiente de que se conozca (a través de la contabilidad analítica), o se desconozca, el coste de esos diferentes programas, canales o actividades. Ahora bien, evidentemente, es muy conveniente, en aras a la referida transparencia y a una mejor gestión, dicho conocimiento y, por tanto, la correcta implantación en RTVE de la contabilidad analítica.

4.3 El peso de la publicidad

4.3.a Una publicidad complementaria

De conformidad con lo expuesto en el Informe del Grupo de Alto Nivel de Política Audiovisual de la Comisión Europea, el recurso al mercado de la publicidad no debería constituir el origen primordial de los ingresos de Radiotelevisión Española, sino que debería tender a ser complementario de la financiación pública. 0 dicho de otra forma: el peso de los fondos públicos debería ser primordial en el sistema de financiación plural de RTVE.

Pero este criterio, de la complementariedad de la publicidad en la determinación del sistema de financiación de RTVE, no se deriva directamente de la normativa de la Unión Europea. Ha de quedar claro que la financiación pública, y no la publicidad, ha de ser la fuente primordial de financiación de RTVE, pero ello no viene impuesto por ninguna norma comunitaria. Los Estados miembros de la Unión Europea son soberanos para elegir el sistema de financiación que estimen más conveniente para sus radiotelevisiones públicas: sin publicidad  -actualmente los menos- o con publicidad -actualmente los más-; y con mayor o menor peso de dicha publicidad: en ninguna norma comunitaria se exige un porcentaje o medida de dicha fuente de financiación sobre el conjunto de la misma.

Lo que sí dice la normativa comunitaria -el “ Protocolo de Amsterdam"- es que la financiación para llevar a cabo la función de servicio público no puede afectar a las condiciones del comercio y de la competencia en la Comunidad en un grado que sea contrario al interés común, debiendo tenerse en cuenta la realización de la función de servicio público, atribuida, definida y organizada con total libertad de criterio por cada Estado miembro. Para que esa financiación afectara a las condiciones del comercio y de la competencia tendría que demostrarse que era no proporcional a la función de servicio público; que excedía a la misma, dedicándose, por ejemplo, los fondos públicos a financiar otras actividades no encuadradas en dicha función de servicio público; y, además, para que la financiación no fuera aceptable habría que probar que esa no proporcionalidad afectaba a las condiciones del comercio y de la competencia en un grado contrario al interés común. Lo que implicaría que, al llevar a cabo esa valoración, se debería "tener en cuenta la realización de la función de servicio público", ya que el "interés común" no puede valorarse exclusivamente desde la política de la competencia, sino que también ha de tenerse en cuenta, para no distanciar a la Unión Europea de sus ciudadanos, la importancia de esa función de servicio público en la cohesión social, política y cultural en los Estados miembros.

Por tanto, respetándose los criterios comunitarios, cabría que la publicidad tuviera mayor o menor importancia en el sistema de financiación elegido, pero consideramos como más conveniente -y esta es la postura mantenida por las distintas fuerzas políticas y parece que la opinión pública también va en esta dirección- que en el sistema de financiación que se elija para financiar la función de servicio público encomendada a Radiotelevisión Española, la publicidad no sea la primordial fuente de financiación, o que, al menos, ésa sea la tendencia a la que se dirija la globalidad  de dicho sistema.

Ahora bien, si, de conformidad con este criterio, se considera y determina que la publicidad no sea la principal fuente de financiación en el sistema por el que optara el Estado para RTVE, ello no significaría que un programa o unos programas, o que un canal o unos canales, integrados en la función de servicio público atribuida por el Estado, no pudieran financiarse principal o totalmente mediante ingresos publicitarios, o que no pudieran generar incluso publicidad por encima del coste de los mismos. Puede abogarse porque la publicidad sea complementaria en la financiación del conjunto de las actividades que el Estado considera conforman la función de servicio público de RTVE. Y ello es totalmente compatible con que algunos programas, canales o actividades incardinados en esa función global de servicio público puedan perfectamente generar importantes recursos publicitarios y ser rentables, no sólo socialmente sino, también, en estrictos términos económicos.

Dentro de la parrilla de un canal público de televisión integrado en la función de servicio público habrá programas con grandes audiencias y, por tanto, con capacidad de generar mayor publicidad, y otros programas para audiencias más minoritarias y, en consecuencia, con capacidad de generar poca publicidad. Igualmente, y dentro de un correcto cumplimiento de la función de servicio público encomendada, un canal público generalista de televisión con grandes audiencias como La Primera de TVE tiene capacidad de generar importantes recursos publicitarios. Las radiotelevisiones públicas pueden perseguir amplias audiencias y esas amplias audiencias pueden generar importantes ingresos publicitarios: todo ello es legítimo y lógico. Es evidente que sería magnífico que las programaciones y canales públicos, siendo rentables socialmente, generaran también elevados ingresos.

4.3.b Una publicidad que no condicione la programación

Debe quedar absolutamente claro que la publicidad no puede condicionar en ningún caso la estructura de la programación de TVE. La publicidad no puede afectar a la función de servicio público encomendada, alterando su correcto cumplimiento. El objetivo de RTVE no es conseguir ingresos publicitarios; éstos son convenientes y deseables, pero sólo en la medida que no distorsionen la función de servicio público que ha de prestar con sus programaciones.

La financiación de RTVE no puede quedar supeditada al éxito publicitario de su programación, pues ello le llevaría a competir con las televisiones privadas con el sólo objetivo de obtener publicidad y, en consecuencia, a adaptar su programación para que ésta, en definitiva, sirviera de soporte directo o indirecto de los anuncios publicitarios. Esta equivocada actuación de una radiotelevisión pública desvirtuaría la función de servicio público que le corresponde y podría llevarla a incurrir en prácticas contrarias a una sana y leal competencia.
 Pero RTVE sí puede y debe adaptarse a los gustos de las audiencias, persiguiendo contentar a amplias audiencias y atendiendo, al mismo tiempo y equilibradamente, a otras más minoritarias. Y en la financiación de sus actividades y, en concreto, de su programación, en el correcto cumplimiento de la función de servicio público que tenga encomendada, puede participar, con proporcionalidad y transparencia, en una cuota publicitaria sujeta a reglas claras y adecuadas, de tal forma que nunca se pueda subordinar la programación a la publicidad.

4.4 Una financiación pública primordial

La financiación pública para Radiotelevisión Española no debe ser un simple mecanismo de equilibrio económico, sino que los recursos aportados por el Estado deben configurarse como un auténtico contrato entre Radiotelevisión Española y todos y cada uno de los ciudadanos españoles. Ese "contrato" implica la obligación de contar con una radiotelevisión pública que responda a los intereses de toda la Sociedad y que sea administrada con los mayores criterios de eficacia, rigor y escrupuloso respeto al origen público de sus recursos. Un contrato que debería plasmarse formalmente.

Ya se ha dicho que el peso de los fondos públicos debe ser primordial en la financiación de la función de servicio público encomendada por el Estado a RTVE. Es decir, la financiación pública debe jugar un papel fundamental en el marco conjunto, plural y diversificado de financiación de la función global de servicio público de RTVE. Esta es la situación de hecho en la práctica totalidad de los países europeos, así, se nos ha indicado que, en Gran Bretaña, los fondos públicos cubren más del 95% de los gastos de la BBC; en Alemania, el 82%; en Francia, el 66%; y en Italia, el 59% de los gastos de la RAI.

No es necesario volver a incidir en que algunos programas, canales o actividades encuadrados en dicha función de servicio público podrían necesitar muy poca financiación pública o incluso ninguna: autofinanciarse con la publicidad y otros ingresos comerciales que generen. Ello no alteraría en lo más mínimo su correcta incardinación dentro de dicha función global de servicio público. Es ésta, en su globalidad, la que debe contar con la financiación pública como fuente primordial de financiación, dentro del sistema de financiación que, con respeto a los principios de proporcionalidad y transparencia analizados anteriormente, elija el Estado para RTVE.

Descartado por todos -fuerzas políticas y opinión pública- el canon, la única vía clara y factible para formalizar dicha financiación pública es la presupuestaria. Lo deseable sería que RTVE contara a priori con un marco realista de financiación pública, explicitado, plurianual y correctamente formalizado, pues ello permitiría su más correcta gestión y planificación, así como que sus profesionales desarrollaran con independencia y sin desasosiego toda su capacidad de iniciativa y creatividad.

Debe haber un nexo temporal entre la fijación de las pautas que podría fijar el Estado, a las que nos hemos referimos anteriormente, y la determinación de la financiación pública; puesto que, si bien la financiación pública, dentro del marco conjunto de financiación diversificada, ha de ser la adecuada a la función global de servicio público encomendada, las pautas que se fijen pueden influir en el concreto nivel necesario de aportaciones públicas. Las aportaciones públicas no vienen referidas a esas pautas de actuación, sino a la función de servicio público, pero las pautas sí pueden influir en que los fondos públicos deban ser mayores o menores.

La formalización plurianual de las aportaciones públicas no impide, sin embargo, sino que aconseja, que el concreto importe de la financiación pública requerida fuera revisado anualmente a la hora de ser aprobados los Presupuestos, teniendo en cuenta las pautas fijadas y su posible revisión, así como, también, la evolución del sector y de la economía española. Esta revisión anual parece en cualquier caso necesaria, ya que la evolución del sector es muy rápida y hasta impredecible y, además, el mercado publicitario -que contribuye a la financiación de RTVE y cuya evolución repercute también en el importe de los fondos públicos necesarios, ya que complementa a los mismos- es especialmente sensible a la marcha general de la economía.

4.5 El endeudamiento financiero acumulado

Las Cortes Generales han ido autorizando a Radiotelevisión Española, en las diferentes Leyes de Presupuestos Generales del Estado, para que ésta se endeude en unas determinadas cantidades que han ido evolucionando hasta alcanzar un elevado endeudamiento financiero acumulado.
Una vez que se determine el modelo de financiación estable para RTVE, habrá que afrontar cómo resolver dicho endeudamiento acumulado, una losa financiera heredada y muy pesada que no debe mantenerse, ni mucho menos, seguir incrementándose.

En el periodo 1996-1999, medidas de "recuperación patrimonial", saneamiento y reducción
del gasto han permitido no sólo no tener que utilizar la capacidad de endeudamiento
autorizada por el Parlamento en 1999, sino incluso reducir la deuda acumulada. Pero éstas
actuaciones, sin duda importantes, no evitarán el futuro crecimiento del endeudamiento si
no se actúa sobre su causa: la falta de un modelo de financiación estable.

La solución al endeudamiento acumulado cabría abordarla mediante la asunción por el
Estado del endeudamiento acumulado por una sola vez, o bien, alternativamente, mediante la asunción cada año de parte de la deuda dentro de un calendario preestablecido. En este último caso, las aportaciones públicas anuales deberían comprender también la cobertura de los gastos financieros correspondientes a la deuda viva que fuera quedando pendiente. Asimismo, serían posibles otras alternativas, vía titulización o similares, que sacaran, en todo o en parte, dicho endeudamiento acumulado de la esfera del Ente Público RTVE. El Estado español deberá determinar cuál es la solución más adecuada al respecto.

Pero lo más urgente a resolver es la carencia de un modelo de financiación: hay que impedir la
causa (no existencia de un sistema de financiación estable) para evitar la consecuencia (el endeudamiento). Mientras no se defina y aplique ese modelo de financiación estable no se atajará el origen del problema, es decir, el origen de la deuda.

4.6 El sistema de financiación en el Estatuto de la RTVE

El artículo 32 del vigente Estatuto de la Radio y la Televisión regula la financiación de Radiotelevisión Española distinguiendo las fuentes de financiación del Ente público y las de las diferentes Sociedades estatales. Dicha diferenciación no la consideramos adecuada.

Dentro de la necesaria reforma de dicho Estatuto, conforme a todos los criterios y principios que se han ido desarrollando en los apartados anteriores, dicho artículo 32 debería sustituirse con arreglo a los siguientes criterios:

Uno.

Los servicios y actividades del Grupo Radiotelevisión Española (Ente público RTVE y sus Sociedades estatales) se financiarán mediante un sistema diversificado y plural que comprenderá todas las siguientes fuentes:

- Aportaciones públicas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Estas aportaciones públicas directas únicamente contribuirán a la financiación de las actividades y servicios que conforman la función de servicio público definida.

- Aportaciones públicas de Administraciones o Entidades públicas que contribuyan a financiar programas, canales, servicios o actividades en desarrollo y aplicación de la función de servicio público definida.

- Ingresos publicitarios y derivados del patrocinio. Este tipo de ingresos se obtendrá mediante una participación limitada en el mercado publicitario.

- Ingresos y rendimientos derivados de las diferentes formas de comercialización y venta de productos, servicios y actividades.

Dos.

Las aportaciones públicas anteriormente previstas, no participarán, en ningún caso, en la financiación de actividades, productos o servicios no incluidos en la función de servicio público definida.

Las aportaciones públicas presupuestarias se determinarán por períodos de tres años y se instrumentarán bajo la fórmula de un Convenio con el Estado.

Tres.

La participación limitada en el mercado publicitario se concreta en las siguientes  obligaciones adicionales para RTVE:

-Radio Nacional de España no tendrá ningún tipo de publicidad en sus emisiones, si bien podrá anunciar y promocionar en las mismas la propia programación y servicios de Radio Nacional de España.

-Se llevará a cabo un cumplimiento estricto, fiel y riguroso de las normas españolas y comunitarias sobre la publicidad y la emisión de la publicidad en el medio televisivo.

-No podrá subordinarse la estructura y el contenido de la programación a la publicidad.

Cuatro.

La financiación de la función de servicio público atribuida a RTVE de conformidad con lo establecido, será proporcionada a dicha función. Las aportaciones públicas dentro de un sistema de financiación plural y diversificado, serán una fuente primordial en el marco conjunto de financiación de esa función de servicio público, si bien determinados servicios, actividades, canales o programas que la integren podrán generar recursos que incluso superen el coste de los mismos.

Los ingresos generados por actividades o servicios no incluidos en dicha función de servicio público podrán contribuir a la financiación, precisamente, de esa misma función.

Se establecerán los mecanismos contables oportunos que permitan conocer de forma transparente la financiación de las actividades y servicios que conforman la función de servicio público atribuida a RTVE y la financiación de aquellos otros que no se integran en dicha función".

5. LA REFORMA INSTITUCIONAL

5.1 Un Estatuto para el siglo XXI

La magnitud de las transformaciones operadas en el ámbito de las telecomunicaciones y el transcurso mismo del tiempo bastan para postular la necesidad de acometer la redacción de un nuevo Estatuto de la RTVE, a la altura de las exigencias de este momento. En los epígrafes anteriores han quedado suficientemente establecidos los principios informantes de la posición de nuestro Grupo en torno a el modelo de radiotelevisión pública y su dimensión; su funci&o