EXPOSICIÓN DE MOTlVOS
I
La Inspección en materia socio-laboral dispone en España de una acreditada tradición, que, prescindiendo de otros antecedentes, y partiendo de su primer Reglamento elaborado por el Instituto de Reformas Sociales en 1 de marzo de 1906, abre un proceso histórico de progresión en la regulación de la función inspectora, inicialmente referida a las relaciones laborales para luego extender su acción a los ámbitos de la protección social, de la promoción y protección del empleo y materias afines, y extendiéndose progresivamente a la generalidad de los sectores superando su inicial concepción obrerista. Dicho proceso histórico desemboca en la Ley 39/1962, de 21 de julio, de ordenación de la Inspección de Trabajo, que incorpora los principios del Convenio número 81 de la organización internacional del Trabajo de 11 de julio de 1947, sobre Inspección de Trabajo en la industria y el Comercio, que España habla ratificado el 14 de enero de 1960, Ley que ha estado vigente hasta el presente.
La regulación de la referida Ley, desarrollada en paralelo a la legislación substantiva en materia de trabajo, emigración seguridad social, seguridad e higiene, empleo y trabajo de extranjeros, adolece de la complejidad y dispersión propias de un proceso dilatado en el tiempo. Además, su articulación unitaria en 1962 se produce en el marco de un modelo autoritario de ordenación de las relaciones laborales y sociales que contempla la intervención del Estado como pieza básica del sistema institucional, hoy sustituido por la Constitución de 1978, cuyo articulo primero propugna, como valores supremos del ordenamiento jurídico, la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político, como propios del Estado social y democrático de Derecho que instituye dicho texto fundamental.
Viene produciéndose, así, una situación de coexistencia de la Ley 39/1962, de 21 de julio, de ordenación de la inspección de Trabajo, con el sistema constitucional de derechos y libertades. A su vez, la concepción política imperante en 1962 pugna con la nueva organización territorial del Estado también surgida de la Constitución de 1978 con lo que, además de por las disfuncionalidades nacidas del transcurso del tiempo, se hace precisa la promulgación de una nueva Ley ordenadora que tenga en cuenta la configuración de la actividad inspectora, como propia de un sistema institucional integrado y coherente con el modelo constitucional, que el Estado y las Comunidades Autónomas comparten de acuerdo con las reglas de distribución de competencias entre ambos bloques de poderes públicos.
II
Este carácter integrado del sistema se pone, por otra parte de manifiesto en el carácter de Cuerpo Nacional que la Ley 11/1994, de 19 de mayo, atribuye al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, en el marco del desarrollo del proceso autonómico, sin que por ello se afecten las competencias de ejecución de la legislación laboral, propias de las Comunidades Autónomas a las que corresponde, naturalmente, la titularidad de la potestad sancionadora en tales materias de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la interpretación que por el mismo se hace del alcance de las competencias exclusivas del Estado enumeradas en el articulo 149.1.7.a y 17.a de la Constitución Española.
De otro lado, en el amplio marco de los sistemas de protección social, ha de responderse con suficiente eficiencia a su creciente complejidad, que añade nuevas formas de prácticas irregulares y fraudulentas antes desconocidas o de menor incidencia, lo que aconseja el perfeccionamiento y una especialización más exigente de los instrumentos públicos encargados de su control y vigilancia, sin poderse desconocer la intima conexión de la materia laboral y la de protección social en el plano de la comprobación inspectora, lo que aporta sobreañadidas razones a la precitada configuración integral del dispositivo inspector en el orden social.
Por lo tanto, se configura el sistema de inspección de Trabajo y Seguridad Social como un conjunto institucional integrado, cuyas funciones se ejercitan de acuerdo con el ámbito de competencias propio del Estado y de las Comunidades Autónomas, por lo que se establecen las condiciones de participación de dichas Comunidades en el desarrollo del sistema de inspección de Trabajo y Seguridad Social, de forma que los inspectores desarrollen la totalidad de los cometidos que legalmente tienen encomendados, cualquiera que fuera la Administración titular de la competencia, en aras de las indudables ventajas que comporta la coincidencia en unos mismos funcionarios inspectores de los cometidos y funciones cuyas materias son competencia del Estado y de las Comunidades Autónomas, actuando funcionalmente en uno y otro caso como Administración del Estado y Administración Autonómica, respectivamente, como pone de relieve el Tribunal Constitucional en su sentencia 185/1991. Consecuentemente, esta Ley define un sistema institucional de Inspección de Trabajo y Seguridad Social que se asienta conjuntamente en el ámbito del Estado y de las Comunidades Autónomas, en función de sus respectivas competencias y bajo el principio de colaboración interinstitucional y sin que tal configuración pueda cerrarse a eventuales modificaciones posteriores ni impedir el ejercicio de las competencias autonómicas en la línea establecida por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
III
En este mismo contexto normativo se residencia en el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales la Autoridad Central de la Inspección, a la que se atribuye su dirección y coordinación en congruencia con lo establecido en los Convenios números 81 y 129 de la organización internacional del Trabajo, este ultimo sobre Inspección de Trabajo en la Agricultura, ratificado por España el 11 de marzo de 1971.
El sistema se sirve de dos mecanismos de articulación, como son la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales y las Comisiones Territoriales de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configurados como espacios de coincidencia y participación de las diferentes Administraciones públicas con competencias en las materias sujetas a inspección, mediante una estructura dual y común de carácter estable que facilite la comunicación e información mutuas para la colaboración y cooperación en las líneas básicas de actuación de una Inspección cada vez más obligada a planificar y programar sus actividades en campos de creciente complejidad y extensión como es el caso de la Seguridad Social, superando la mera actividad derivada de las denuncias o reclamaciones de los interesados.
IV
La nueva regulación del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social responde a la necesidad de dar fundamento legal a los cometidos del anterior Cuerpo de Controladores Laborales, así como de adecuar y actualizar sus funciones inspectoras de apoyo y colaboración en el seno del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la que se integran, bien que referidas a las funciones propias de su nivel y en dependencia técnica de los inspectores de Trabajo y Seguridad Social.
V
La promulgación, en fin, de esta nueva Ley ordenadora se justifica por las razones ya apuntadas, derivadas de la inadecuación y desactualización del actual cuerpo legal y de su dispersión y fragmentación normativa, lo que demanda su sustitución por una regulación legislativa integradora, atemperada al signo del presente y del futuro previsible, que propicie una acción publica de control en el orden social modernizadora, eficiente y adecuada a las nuevas exigencias de una sociedad plural y desarrollada. A lo anterior cabe añadir la necesidad de disponer de un instrumento inspector común, coherente con una legislación básica a aplicar también común, que enlaza la necesaria preservación de los principios de solidaridad, de igualdad y de unidad .de mercado que consagran nuestra Constitución.
Se regulan, así, las funciones del sistema de la Inspección y los cometidos competenciales y facultades de los funcionarios que lo integran, recogiéndose aspectos básicos del cuerpo normativo vigente, acordes con el contenido de los Convenios 81 y 129 de la organización Internacional del Trabajo; se incorporan nuevas fórmulas de organización y desarrollo de la acción inspectora, y se preserva el principio de unidad de función, Al propio tiempo, se perfecciona la adecuación con el sistema constitucional de derechos y libertades, del que es expresivo el perfeccionamiento del marco jurídico de
garantías a los sujetos a la actividad inspectora y se incorporan otros aspectos actualizadores y de perfeccionamiento técnico que se estiman precisos para el mejor desarrollo de la materia objeto de la regulación que nos ocupa.
CAPITULO I
Del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad - Social, de sus funciones y ámbito
SECCIÓN 1ª . DISPOSICIONES GENERALES
Articulo 1. Definición y objeto del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. Constituye el sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social el conjunto de principios legales, normas, órganos, funcionarios y medios materiales que contribuyen al adecuado cumplimiento de las normas laborales; de prevención de riesgos laborales; de Seguridad Social y protección social; colocación, empleo y protección por desempleo; cooperativas; migración y trabajo de extranjeros, y de cuantas otras materias le sean atribuidas,
2. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social es un servicio público al que corresponde ejercer la vigilancia del cumplimiento de las normas de orden social y exigir las responsabilidades pertinentes, así como el asesoramiento y, en su caso, arbitraje, mediación y conciliación en dichas materias, que efectuará de conformidad con los principios del Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución Española y con los Convenios números 81 y 129 de la organización Internacional del Trabajo.
Articulo 2. De los funcionarios que integran el sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. La Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social a que se refiere esta Ley se realizará en su totalidad por funcionarios de nivel técnico superior y habilitación nacional pertenecientes al Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, del grupo A de los previstos en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, cuya situación jurídica y condiciones dé servicio les garanticen la independencia técnica, objetividad e imparcialidad que prescriben los Convenios 81 y 129 de la organización Internacional del Trabajo. Dicho Cuerpo Superior tiene carácter de Cuerpo Nacional, a los efectos de los artículos 28 y 29 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico.
2. Las funciones de inspección de apoyo, colaboración y gestaron que sean precisas para el ejercicio de la labor inspectora serán desarrolladas por los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, como Cuerpo del grupo B de los previstos en la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas de reforma de la Función Pública, y la misma habilitación nacional a que se refiere el número anterior.
3. Las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomas que hayan recibido el tras paso de los servicios del Estado en materia de ejecución de la legislación laboral adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la inspección de Trabajo y Seguridad Social. La Administración General del Estado dotará a dicha Inspección del personal de apoyo administrativo que sea necesario para el correcto desarrollo de su función.
SECCIÓN 2ª. DE LAS FUNCIONES, FACULTADES Y DEBERES
Articulo 3. De la función inspectora.
La función inspectora, que será desempeñada en su integridad por funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y por los funcionarios del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social, en los términos establecidos respecto de estos últimos en el articulo 8, comprende los siguientes cometidos:
1. De vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y contenido normativo de los convenios colectivos, en los siguientes ámbitos:
1.1 ordenación del trabajo y relaciones sindicales.
1.1.1 Normas en materia de relaciones laborales individuales y colectivas,
1.1.2 Normas sobre protección, derechos y garantías de los representantes de los trabajadores en las empresas.
1.2 Prevención de riesgos laborales.
1.2.1 Normas en materia de prevención de riesgos laborales, así como de las normas jurídico-técnicas que incidan en las condiciones de trabajo en dicha materia.
1.3 Sistema de Seguridad Social.
1.3.1 Normas en materia de campo de aplicación inscripción, afiliación, altas y bajas de trabajadores, cotización y recaudación de cuotas del sistema de la Seguridad Social.
1.3.2 Normas sobre obtención y disfrute de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social, así como de los sistemas de mejoras voluntarias de la acción protectora de la Seguridad Social, además de cualesquiera modalidades de sistemas complementarios voluntarios establecidos por convenio colectivo.
1.3.3 Normas sobre colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como la inspección de la gestión y funcionamiento de las entidades y empresas que colaboran en la misma o en la gestión de otras prestaciones o ayudas de protección social.
1.3.4 El ejercicio de la inspección por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, de conformidad con el articulo 5.2, apartado b), del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.
1.4 Empleo y migraciones.
1.4.1 Normas en materia de colocación, empleo y protección por desempleo.